21 OTTOBRE 2025
SENTENZA DEL TAR DEL LAZIO (SEZIONE QUARTA TER)
sul ricorso numero di registro generale 5674 del 2024, proposto da XXX S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati (…, …, …), con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in (…)
contro
il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
di YYY S.r.l., non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– del Decreto n. 46 del 18 marzo 2024, mediante il quale il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, con atto a firma del Direttore Generale della Direzione Generale per il Digitale, la connettività e le nuove tecnologie e le Telecomunicazioni – Istituto Superiore delle Telecomunicazioni e delle tecnologie dell’informazione – Divisione X Emittenza Radiotelevisiva. Contributi, ha approvato la graduatoria definitiva delle domande ammesse al contributo per l’anno 2023 delle emittenti televisive a carattere commerciale e l’elenco degli importi dei contributi spettanti ai beneficiari come riportati negli allegati A e B, ai sensi dell’art. 5, co. 3 e 4, del DPR 23 agosto 2017, n. 146, annullando in autotutela il decreto direttoriale del 22 dicembre 2023 prot. n. 246641;
– nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o connessi, inclusa la relazione istruttoria di cui alla nota ministeriale prot. n. 57030 del 18 marzo 2024;
nonché, ove occorra,
– per la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale degli artt. 4 bis, comma 1, del decreto legge 25 luglio 2018, n. 91, pubblicato in Gazz. Uff. 25 luglio 2018, n. 171, convertito con legge 21 settembre 2018, n. 108, e 13, comma 1-bis, del decreto legge 18 ottobre 2023, n. 145, come convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre 2023, n. 191, in relazione agli artt. 3, 24, 77, 103, 111, commi 1 e 2, Cost., 113, e 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nonché, in subordine, rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni per violazione degli artt. 2, 3, 21, 41, Cost., e dell’art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli artt. 10 e 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il dott. Valentino Battiloro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1: Il presente gravame ha ad oggetto l’assegnazione alle emittenti televisive locali a carattere commerciale dei contributi pubblici di cui al d.P.R. n. 146/2017, relativamente all’annualità 2023.
2. La ricorrente, collocata al n. (…) della graduatoria, sottolinea che analoghi giudizi, riferiti alle annualità 2016 e 2017, sono stati già definiti con l’annullamento dell’art. 6, co. 2, d.P.R. n. 146/2017, nella parte in cui contemplava un criterio di ripartizione dei contributi (c.d. scalino preferenziale), tale per cui alle prime cento emittenti era destinato il 95% delle risorse disponibili, mentre alle emittenti che si collocavano dal centunesimo il residuale 5% (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent, nn. 7878, 7880 e 7881 del 2024).
2.1. Nonostante il giudicato di annullamento del citato art. 6, co. 2, il Ministero ha ripartito le risorse sulla base del medesimo criterio anche per l’annualità 2023, in ragione della ritenuta “legificazione” del d.P.R. n. 146/2017 sancita dall’art. 4 bis, co. 1, del d.l. 91/2018, convertito con la legge n. 108/2018.
2.2. Il medesimo sistema di ripartizione è stato adottato anche per le annualità successive al 2017, tanto è che il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1280/2024 (resa in un giudizio relativo all’annualità 2022), ritenendo non erroneo il convincimento del Ministero sull’avvenuta “legificazione” della disciplina regolamentare (ciò sulla base della disposizione di interpretazione autentica di cui all’art. 13, co. 1 bis, del d.l. 18 ottobre 2023, n. 145, ai sensi del quale «(…) l’articolo 4-bis del decreto legge 25 luglio 2018, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, nella parte in cui riporta integralmente il decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, si interpreta nel senso che il rinvio operato alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, ha inteso attribuire valore di legge a tutte le disposizioni ivi contenute a decorrere dalla sua entrata in vigore»), ha dichiarato “rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4-bis del decreto legge 25 luglio 2018, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, e 13, comma 1-bis, del decreto legge 18 ottobre 2023, n. 145, come convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre 2023, n. 191, nei sensi di cui in motivazione, in relazione agli artt. 3, 24, 77, 103, 111, commi 1 e 2, Cost., 113, e 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nonché, in subordine, rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni per violazione degli artt. 2, 3, 21, 41, Cost., e dell’art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli artt. 10 e 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo”.
3. A sostegno del ricorso la ricorrente ha articolato le seguenti censure:
3.1. “Nullità ex art. 21 septies della l. 241/90 per violazione e/o elusione della sentenza del consiglio di stato sez. iv, n. 7880/2022; – violazione ed errata applicazione dell’art. 6, co. 2, del dPR. 146/2017 così come emendato per effetto ed in conseguenza delle sentenze del Consiglio di Stato n. 7878/2022; 7881/2022; 7880/2022; – violazione ed errata applicazione dell’art. 1, commi 163 e 160, della l. 208/2015 e degli obiettivi di pubblico interesse ad essi sottesi, nonché dei principi di pluralismo dell’informazione e di concorrenza nel settore dell’emittenza televisiva locale; – violazione ed errata applicazione dell’art. 3 della l. 241/90: difetto di motivazione e di istruttoria; – eccesso di potere: difetto dei presupposti di fatto e di diritto; disparità di trattamento; ingiustizia manifesta; illegittimità derivata”.
Secondo la ricorrente, la tesi dell’avvenuta “legificazione” del d.P.R. n. 146/2017 non è condivisibile, con la conseguenza che l’Amministrazione avrebbe nuovamente applicato la regola del c.d. scalino preferenziale prevista dal citato art. 6, co. 2, d.P.R. n. 146/2017, tuttavia già annullato dal Consiglio di Stato con efficacia erga omnes;
3.2. “Illegittimità costituzionale dell’art. 4 bis, comma 1, del decreto legge 25 luglio 2018, n. 91, pubblicato in gazz. uff. 25 luglio 2018, n. 171, convertito con legge 21 settembre 2018, n. 108, e dell’art. 13, comma 1-bis, del decreto legge 18 ottobre 2023, n. 145, come convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre 2023, n. 191”
In via subordinata, laddove questo Tribunale dovesse condividere la tesi dell’avvenuta “legificazione” del d.P.R. n. 146/2017, la ricorrente chiede di sollevare dinanzi alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4-bis, co. 1, d.l. n. 91/2018 e 13, co. 1-bis, d.l. n. 145/2013, per violazione degli artt. 3, 21, 24, 43, 103 e 111, anche in relazione all’art. 117 Cost., sulla base delle medesime argomentazioni di cui alla citata ordinanza n. 1280/2024 del Consiglio di Stato.
4. Il Ministero resistente, costituitosi in giudizio, ha chiesto il rigetto nel merito del ricorso, sostenendo, da un lato, che l’efficacia erga omnes delle citate sentenze di annullamento del Consiglio di Stato è limitata alle annualità 2016 e 2017, d’altro lato, che la tesi dell’avvenuta “legificazione” del criterio del c.d. scalino preferenziale è stata è stata ormai condivisa dalla giurisprudenza amministrativa.
5. Con ordinanza n. 12551 del 19 giugno 2024, dato atto della dichiarazione di rinuncia alla domanda cautelare resa in memoria dalla ricorrente in vista dell’udienza in camera di consiglio del 18 giugno 2024, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio per pubblici proclami (adempimento, in seguito, correttamente eseguito dalla ricorrente) e contestualmente disposta la sospensione impropria del giudizio ex art. 295 c.p.c. in attesa del giudizio innanzi alla Corte Costituzionale (sulle questioni sollevate dal Consiglio di Stato con la citata ordinanza n. 1280/24).
6. Con istanza depositata in data 2 luglio 2025, alla luce della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’attesa pronuncia della Corte Costituzionale n. 44/2025 (con la quale la Consulta ha dichiarato “non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2018, n. 108, e dell’art. 13, comma 1-bis, del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 15 dicembre 2023, n. 191, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 24, 41, 77, 103, 111, commi primo e secondo, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione agli artt. 6, 10 e 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con le ordinanze indicate in epigrafe.”), la ricorrente ha chiesto la fissazione dell’udienza di discussione ex art. 80 c.p.a.
7. All’udienza pubblica del 21 ottobre 2025 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione, come da verbale.
8. Il ricorso è infondato.
9. Quanto al primo motivo di ricorso, il Collegio osserva che il giudicato di cui alle sent. nn. 7878-7880-7881/2024 cit., aventi tra l’altro ad oggetto annualità pregresse al 2018, non si estenda alla fattispecie in esame, in ragione della successiva “legificazione” del d.P.R. n. 146/2017, come correttamente ritenuto dal Ministero resistente.
Occorre in particolare sottolineare che la tesi dell’avvenuta “legificazione” del d.P.R. n. 146/2017 era già stata affermata con indirizzo univoco dalla giurisprudenza amministrativa, residuando un contrasto interpretativo in merito alla efficacia temporale dell’intervento normativo di cui all’art. 4-bis del d.l. 91/2018, ovvero se i suoi effetti decorressero dall’entrata in vigore o dal 2019 (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1 luglio 2025, n. 5683, che ricostruisce in modo approfondito i termini del dibattito).
L’infondatezza della prima doglianza conduce pertanto all’esame del secondo motivo di ricorso, formulato in via subordinata, in relazione al quale, come anticipato, nelle more del giudizio si è espressa la Corte Costituzionale.
In particolare, nella sentenza n. 44/2025 la Consulta ha chiarito che:
i) l’art. 4-bis, con il richiamo al d.P.R. n. 146 del 2017, ha operato una “legificazione” delle norme regolamentari da esso recate, effettuando un rinvio di carattere recettizio, che opera una novazione della fonte, elevando la norma richiamata al rango primario;
ii) il carattere recettizio del rinvio in esame discende dal dato testuale atteso che il legislatore non si è limitato a indicare il D.P.R. n. 146 del 2017 come fonte competente a regolare la materia, ma ha utilizzato la pregnante locuzione «da intendersi qui integralmente riportato»;
iii) tale interpretazione della volontà legislativa risponde ad una basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, considerato che l’art. 4-bis ha modificato una specifica norma del regolamento (l’art. 4, co. 2, ultimo periodo, del d.P.R. n. 146 del 2017), tramite l’aggiunta di alcune parole («mentre per le domande inerenti all’anno 2019 si prende in considerazione il numero medio di dipendenti occupati nell’esercizio precedente, fermo restando che il presente requisito dovrà essere posseduto anche all’atto della presentazione della domanda»);
iv) il legislatore è quindi intervenuto, con una fonte primaria, su una fonte secondaria e, ove le disposizioni contenute nella fonte secondaria non fossero state elevate al rango legislativo, l’interprete si sarebbe trovato al cospetto di un “ircocervo giuridico”, ossia di un testo regolamentare recante, all’interno di una sua disposizione, un frammento normativo primario;
v) non conduce a una diversa conclusione il rilievo operato dal giudice a quo (secondo cui perché sia possibile configurare un rinvio recettizio, superando la presunzione favorevole al rinvio formale, occorre che il richiamo sia indirizzato a norme determinate ed esattamente individuate dalla stessa norma che lo effettua), in quanto “il rinvio integrale a uno specifico regolamento è, infatti, un rinvio a tutte, nessuna esclusa, le norme in esso contenute”.
Pertanto, secondo la Corte Costituzionale, la “legificazione” del d.P.R. n. 146 del 2017 è stata integrale (ricomprendendo l’insieme delle regole ivi contenute) e ha, peraltro, prodotto i propri effetti dalla data di entrata in vigore della previsione di cui all’art. 4-bis del decreto-legge n. 91 del 2018 (dal 22 settembre 2018, data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108 del 2018, a cui si deve l’inserimento della disposizione nell’ordinamento). Tale integrale “legificazione” risulta “più rispondente alla ricordata basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, che impone di guardare con sfavore ad un’opzione ermeneutica che assegni al medesimo precetto una forza ed un valore più volte cangianti nel tempo”.
Il conferimento del valore e della forza di legge alle norme regolamentari, per quanto occasionato dalla cennata modifica del regime transitorio dei criteri di ammissione relativi alle emittenti radiofoniche locali, risponde anche alla volontà del legislatore, chiaramente desumibile dai lavori preparatori, di “sbloccare” i fondi per quelle televisive, facendo assurgere al livello legislativo i «criteri meritocratici» posti dalla fonte regolamentare per la concessione dei contributi (così, nella seduta del Senato della Repubblica del 3 agosto 2018).
Alla luce di tali considerazioni, il provvedimento di approvazione della graduatoria definitiva delle domande ammesse ai contributi pubblici di cui al d.P.R. n. 146/2017 per l’anno 2023 (impugnato nel presente giudizio), risultano pienamente conformi a disposizioni che hanno assunto rango primario, e, come tali, non sono sindacabili da parte di questo Giudice, ma solo dalla stessa Corte Costituzionale (cfr., ex multis, Cons Stato, sent. n. 5683/2025 cit.; Tar Lazio, Roma Sez. IV ter, 15 ottobre 2025, n. 17707).
In ogni caso le previsioni di cui al d.P.R. n. 146/2017 relative al criterio di valutazione delle domande con riguardo agli ascolti ed ai dati Auditel, nonché riferite al cd. scalino preferenziale sono già state scrutinate dalla Corte Costituzionale, che ne ha confermato la ragionevolezza e conformità ai principi di cui alla Carta fondamentale.
Con la sentenza n. 44 del 15 aprile 2025, infatti, la Corte Costituzionale ha:
a) espressamente affermato la legittimità costituzionale del rilievo dei dati Auditel ai fini della formazione delle graduatorie, siccome previsto dal d.P.R. “legificato”, affermando che tale rilievo, “è volto a premiare quelle imprese che sono più performanti ed economicamente stabili, e quindi hanno maggiore capacità di permanere sul mercato dell’informazione” e risponde alla “complessiva logica, sottesa all’intero corpo regolamentare divenuto fonte primaria in forza delle disposizioni censurate, che non irragionevolmente è volta a tutelare il nuovo volto del pluralismo dell’informazione”.
Sul punto va dato atto che il Consiglio di Stato – ex plurimis con le sentenze n. 7878/2022, n. 7880/2022, n. 7881/2022, n. 2975/2024 – si era già pronunciato su questioni analoghe a quelle del presente ricorso in relazione agli anni 2016, 2017 e 2018, affermando in particolare che “la previsione del criterio riferito ai dati di ascolto non viola il principio del legittimo affidamento”, essendo tale criterio “un parametro già contemplato dalla normativa di settore, normalmente impiegato dagli operatori di mercato nello svolgimento della propria attività di impresa – in quanto correlato ai ricavi dalla vendita degli spazi pubblicitari-, nonché idoneo a misurare il gradimento riscosso dalla programmazione dell’emittente presso il pubblico degli utenti”. “L’indice di ascolto risulta, inoltre, ragionevole, in quanto coerente con l’esigenza di selezionare operatori che, investendo effettivamente nella propria attività di impresa, svolgono un’attività economicamente sostenibile, in quanto idonea a conseguire la remunerazione dei fattori produttivi (predicato del carattere imprenditoriale dell’attività svolta – v. Cass. civ. Sez. III, 19 giugno 2008, n. 16612)”;
– “Il criterio in esame, infine, consente anche di misurare il gradimento della programmazione dell’emittente presso il pubblico, misurando i contatti ottenuti da ciascun programma”. Quanto alla scelta di Auditel, il Giudice dell’appello nei precedenti citati ha già avuto modo di precisare che tale società “adotta un modello organizzativo idoneo a garantire la correttezza e la trasparenza delle rilevazioni, tale da escludere dubbi di parziarietà suscettibili di influire sull’applicazione del criterio selettivo per cui è causa”;
b) relativamente alla “legificazione” dell’art. 6, comma 2, del d.P.R. (ossia della previsione relativa al cd. “scalino preferenziale”), la Corte ha concluso nel senso che il pluralismo dell’informazione – tutelato a livello nazionale dall’art. 21 Cost. – passa necessariamente attraverso la tutela e la promozione della qualità della comunicazione, e non tanto invece attraverso il mero sostentamento delle (già numerose) emittenti, ritenendo, pertanto, costituzionalmente legittima la previsione dello scalino preferenziale, e più in generale, tutto l’impianto del d.P.R., divenuto fonte primaria in forza delle disposizioni censurate avanti alla stessa, siccome proprio volto a “tutelare il nuovo volto del pluralismo dell’informazione”. Il sistema dello scalino preferenziale è stato giudicato dalla Corte Costituzionale non irragionevole ed adeguato all’attuale sfida dell’informazione, che “non riguarda tanto la ulteriore moltiplicazione delle già numerose voci che si fanno sentire nella sfera pubblica, quanto la salvaguardia della qualità dell’informazione medesima”. La Corte Costituzionale ha, inoltre, escluso che il ridetto sistema incida “irragionevolmente sul principio della concorrenza”, concludendo nel senso che, “Se in qualsiasi graduatoria vi può essere uno scarto minimale di punteggio e quindi di «efficienza analoga», tra l’ultimo dei soggetti ammessi a contribuzione e quelli collocatisi in posizione immediatamente successiva e non ammessi, a maggior ragione deve considerarsi non manifestamente irragionevole che la contribuzione sia concentrata in misura maggioritaria in favore di un numero predeterminato e sufficientemente ampio di soggetti graduati e ripartita in misura anche significativamente ridotta tra gli altri soggetti ammessi”.
10. In conclusione, il ricorso va rigettato, stante l’infondatezza delle censure proposte.
11. In ragione della novità della questione oggetto del presente giudizio, che ha richiesto l’intervento chiarificatore della Corte costituzionale, le spese di lite possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:
Rita Tricarico, Presidente
Monica Gallo, Referendario
Valentino Battiloro, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Valentino Battiloro Rita Tricarico
IL SEGRETARIO
(Pubblicato in data 31/10/2025)
